Сергей Файнгерш: "Проблема регистрации собственности на землю стоит у нас в полный рост"

Выступление заместителя руководителя территориального управления Федерального агентства по управлению государственным имуществом в Самарской области Сергея Файнгерша на Всероссийском форуме "Земля. Недвижимость":

 
- Постараюсь быть кратким. Юлия Павловна, вот вы свое слово в начале говорили, говорили, что форум призван обобщить опыт  всех регионов, потому что не одни мы такие. Вот та тема, с которой к этой трибуне подошел я, это наша эндемическая особенность. Таких регионов, в которых проблема по регистрации госсобственности по ст. 214 гражданского кодекса, их всего два в РФ, где это проблема массовая – это Московская область и Самарская. И эта проблема стоит у нас в полный рост и требует какого-то решения, причем давно уже.

Поэтому я наших коллег из других регионов немножко введу в курс дела по ходу, рассказав вообще о принципе разграничения государственной собственности на землю.  Потому что, на самом деле, на сегодняшний день, проблемных-то вопросов там нет, кроме вот этого самого нашего родного самарского вопроса.

Я думаю, все знают, что первым вообще законодательным актом советского правительства в 1917 г. был «Декрет о земле». И земля в РСФСР была сначала социализирована, т.е. обобществлена, потом в Конституции 1919 г.  было написано, что это государственная собственность и так, в общем, то продолжалось вплоть до наших дней. Первый акт, который разграничивал, вернее, вводил понятие «разграничение государственной собственности», это было Постановление Верховного совета №3020-1, в пункте 1 которого было предусмотрено, что разграничение собственности на землю осуществляется в соответствии с законодательными актами РФ. То есть, опять-таки никакой конкретики.

Конституция 93 г. уже определила, что могут быть равные формы собственности на землю, и вопрос разграничения встал в ст. 72 п. в, г ч. 1, отнеся ее к совместному ведению РФ и ее субъектов. Но фактически, разграничение государственной собственности массовое началось после принятия Земельного кодекса в 2001 г. с одновременным принятием закона о разграничении государственной собственности на землю 101 ФЗ.

Все помнят этот закон, он был очень громоздкий, сложную процедуру предусматривал. Он давал основания для разграничения, отнесения к тому или иному уровню публичной собственности земельных участков и требовал принятия по каждому земельному участку актов правительства.  Постольку перечней в правительство ушло с 2001 г. до 2006 г. несколько тысяч, принято из них менее 10%.

В 2006 г. произошло упрощение этой процедуры. Был принят закон о внесении изменений в Земельный кодекс 53 ФЗ, который, в том числе, ввел вводный закон Земельного кодекса 53.1, который разграничивал уже в силу закона земельные участки. Так вот, в период с момента, когда вступил закон о государственной регистрации права, что произошло в 1999 г., и по 2001 г., когда началось на самом деле разграничение, произошло следующее.

Органы местного самоуправления в тот момент руководствовались при предоставлении любых земельных участков ст. 51, 60, 71 закона о местном самоуправлении 91 г., ст. 28 Земельного кодекса 91 г., указом президента 22-87, и они предоставляли земельные участки на тех или иных правах. Предоставляли в бессрочное пользование, в аренду и т.д. Ну не так далее - наверное, еще физическим лицам на пожизненно-наследственное владение. А так, только в аренду и бессрочное пользование. И правообладатели, если получали в бессрочное пользование или аренду более 1 года, обращались в учреждения юстиции, которое у нас в области называлось Самарская регистрационная палата, за регистрацией своих прав. Сотрудники регистрационной палаты столкнулись с такой проблемой, что они не могли зарегистрировать право обременения, не имея первичного права какого-то субъекта, чье вот это вот первичное право будет применяться.

Я не знаю, почему во всех остальных регионах, помимо Самарской и Московской областей, с этой проблемой не столкнулись, а у нас столкнулись. Придумали такое оригинальное решение, руководствуясь декретом о земле, что раз все же государственное разграничение, стали везде указывать РФ-ю в качестве правообладателя. И в результате, по состоянию на 1 июля 2011 г… Почему эта дата, потому что в настоящее время уже много этих земельных участков выбыло из федеральной собственности, а 1 июля 11 г. – это та дата, на которую нам впервые Росреестр, в связи с тем, что тогда вступили изменения в закон о государственной регистрации прав, смог выдать сведения о правах первого правообладателя по этому основанию, по ст. 214. На этот момент в Самарской области было 14 230 земельных участков с таким основанием государственной регистрации. Это большая достаточно площадь земельных участков.

Тут какой момент еще. Не надо думать, что все эти земельные участки зарегистрированы совершенно без основания. Действительно, большинство из этих земельных участков по той причине, по которой я сказал, они все по этой причине зарегистрированы. Но это не значит, что в силу тех законов, о которых я говорил и еще буду говорить, они, тем не менее, не относятся, к федеральной собственности. Есть такие участки, которые должны были быть отнесены к федеральной собственности в 2006 г., но уже в 2001 г. были зарегистрированы по ст. 214. И когда муниципалитеты говорят, что у них выпадающие доходы, миллиарды они какие-то считают, на самом деле это все профанация. 

Этих участков, безосновательно зарегистрированных, их большинство под киосками, под ИЖС. Понятно, что никакого основания относить их к федеральной собственности не было. Но они и доходов не приносят. Основные земельные участки, которые приносили доходы муниципалитетам, таким как, Тольятти, Новокуйбышевск, Сызрань, это были участки под заводами, которые и в силу 101 ФЗ, и в силу ст. 3.1 вводного закона Земельного кодекса, относятся исключительно к федеральной собственности. Потому что они приватизированы были из федеральной собственности по 101 закону, они были предоставлены этим заводам, когда они еще были государственными предприятиями, что является основанием сегодня по 3.1. Они покрыты большим количеством объектов, которые относятся исключительно к федеральной собственности (взлетно-посадочные полосы, причальные стенки и т.д.) Поэтому эти земельные участки никакие доходы у муниципалитета не выбили.  И вовлекаются интенсивно в оборот.

Юлия Павловна, вы сказали, что это проблема, потому что эти участки бесхозные, я бы так совсем не говорил. Потому что только в этом году, вернее, в 2012 г., в том числе и эти земельные участки принесли доход в федеральный бюджет 835 млн только от одной аренды. В то время, как в 2010 г., когда мы не знали об этих земельных участках, у нас доходов было всего 458 млн. И от выкупа этих земельных участков у нас поступило доходов в бюджет РФ в 2012 г. 422 млн, из них большинство это АвтоВАЗ, Новокуйбышевская нефтехимическая компания - те самые участки, которые приносят доход.

Другое дело, РФ с ее нефтегазовыми доходами эти доходы не так-то важны, конечно, как они были бы важны муниципалитетам, для которых земельные участки были бы и являются по закону об общих принципах местного самоуправления имущественно-экономической основой этого самого местного самоуправления. Как у нас развивались события в связи с тем, что у нас эти земельные участки находятся в федеральной собственности по этому основанию… Муниципалитеты, не согласные с этой ситуацией, которые заложники политики Регистрационной палаты, т.е. они сами регистрировали, и через 10 лет они столкнулись с тем, что, продолжая предоставлять земельные участки, как они раньше продлевали договоры, они столкнулись с тем, что не могут свои действия подтвердить государственной регистрацией. То есть единственно предусмотренным законом госактом подтверждения существования права.  В связи с чем они пытались это дело оспорить в суде, выходя с различными требованиями. Такими как: признание недействительной собственности РФ, признание незаконными действий Самарской регистрационной палаты в лице правопреемника управления Росреестра в Самарской области по государственной регистрации, с исками о прекращении зарегистрированного права, с исками о признании права распоряжения земельными участками за органами местного самоуправления, с исками об оспаривании права территориального управления Росимущества по Самарской области на распоряжение этими участками, с исками о признании права РФ, зарегистрированного на основании ст. 214 отсутствующим, с исками об устранении препятствий по распоряжению участками. Еще были такие иски – восстановление положения до нарушения права по Земельному кодексу.

Борьба продолжается в некоторых муниципалитетах, они до сих пор не поняли, что не имеет смысла. Они все ищут путь. Всего у нас более 300 дел есть, по которым отказано муниципалитетам.  317, по моей информации, которым отказано в 1 инстанции, 302 прошли проверку в апелляционной инстанции, 314 – в кассации, 27 дел по которым в первой инстанции были удовлетворены требования о признании недействительной регистрации права. Они были в дальнейшем отменены в апелляционной инстанции. Но у муниципалитетов есть и положительная судебная практика по этому поводу. Я веду к тому, что не судебный путь правильный и короткий.

Юлия Степнова: - Я всегда говорю ,что судиться надо только тогда, когда не судиться уже нельзя.

- Согласен. Положительная судебная практика у нас имеет место только по искам органов местного самоуправления г.о. Сызрань. Дело 2009 г. Я представлял интересы Росимущества в ВАС. Три инстанции мы у них выиграли. Там в чем специфика? Там земельный участок, на котором расположен объект муниципальной собственности. По-моему, котельная. Таких дел было пять. Одно дошло до президиума ВАС.

Так в чем специфика? Там есть муниципальный объект, зарегистрированный земельный участок в федеральную собственность, объект муниципальный. Три инстанции мы выиграли в ВАС. Президиум у меня спрашивает: «А вам зачем участок? Вы его как собираетесь для федеральных нужд использовать»? На что я говорю: «Мы не собираемся для федеральных нужд использовать, мы передадим его. Пусть они обратятся к нам, и мы в порядке закона 122 2004 г. ст.154 п.11 передадим, как необходимо для решения вопросов местного значения». Но ВАС сказал – они же к вам не обратились, а закон говорит о том, что если объект муниципальный находится на участке, то участок в силу закона муниципальный. Поэтому, на новое рассмотрение.

Мы на новом рассмотрении, услышав позицию ВАС, удержали и признали иски муниципалитета, и Сызрань вместо того, чтобы пойти к нам за этими решениями, решила пойти в суды и под всеми муниципальными объектами она эти суды в первой инстанции выиграла. Мы не оспаривали, они погасили наше право, зарегистрировать свои права, сейчас довольные.

Я это не к тому, что другим муниципалитетам это надо делать, а чтобы они так не делали. Я считаю, что если обратиться в наш адрес, то мы можем это дело не в судебном порядке решить. Тем более, что с прошлого года… Никогда в жизни до этого, территориальные органы Росимущества не были наделены полномочиями самостоятельно передавать земельные участки в муниципальную собственность или в собственность субъекта. Всегда это было через решение центрального аппарата, на что уходило довольно длительное время. С прошлого года до 1 га земельные участки передается территориальными органами Росимущества не только в Самарской области и в других регионах, передается самостоятельно.

Поэтому, поскольку под муниципальными объектами не вот там гектары какие огромные, всем представителям органов местного самоуправления которые присутствуют, я предлагаю по участкам под муниципальными объектами или участкам, предоставленным муниципальным организациям, обратиться к нам, чтобы мы спокойно, не в судебном порядке передали их вам в муниципальную собственность.

Ну конечно, органы местного самоуправления больше интересуют те участки, которые либо не застроены, либо предоставлены каким-то арендаторам, для формирования их доходной части. Ваш интерес понятен, понятно, что в судебном порядке такие земельные участки, на которых муниципального компонента нет…  Мне вот очевидно, что бессмысленны эти суды, которые продолжаются одним только муниципалитетом. Ну, пусть продолжаются.

Как же действовать в этой ситуации нам? Земельный кодекс предусматривает всего два случая предоставления земельных участков органам местного самоуправления в муниципальную собственность из федеральной собственности. Первый – это ст. 119 п. 3 для развития муниципального образования, и для этого необходимы документы территориального планирования, которые подтверждают что да, муниципальное образование будет развиваться именно в этом направлении. И второй вариант, сейчас предусмотренный, это п.5, введенный в 2011 г. ст. 19, в котором говорится о том, что эти земельные участки могут предоставляться из федеральной собственности для последующего бесплатного предоставления многодетным семьям.

Речь идет об ограниченном круге земельных участков, это земли для жилищного строительства, и понятно, что категории только населенных пунктов. Как поступать с остальными участками? Основная проблема, которая препятствует передаче земельных участков, не в том, что нет механизма упрощенного. Правительство РФ может любой участок передать и в федеральную, и в областную собственность. Проблема заключается в том, что эти участки не прошли процедуру кадастрового учета по 221 закону. В основном, это участки, ранее учтенные. Соответственно, для муниципалитета возникает две проблемы: это как-то провести кадастровые работы и определить координаты земельного участка, который муниципалитет очень хочет получить. Но при этом они не его и расходовать бюджетные средства он не может в силу требований бюджетного кодекса.

В этой ситуации есть следующее предложение: у нас 374-е постановление правительства (13.06.2012 г.), которое содержит перечень документов, необходимых для передачи имущества из федеральной собственности в муниципальную, из муниципальной в федеральную и т.д. Он предусматривает для передачи земельного участка такой документ, как кадастровую карту. Изменения в него не вносили. С момента принятия закона о государственном кадастре недвижимости у нас такое понятие как кадастровый план отсутствует. Кадастровый план территории, но понятно, что он тут не подходит. Единственным препятствием выдачи кадастрового паспорта в отношении тех земельных участков, про которые я говорю, является отсутствие сведений о координатах, соответственно, по закону о кадастровой недвижимости должна быть выдана выписка об этом земельном участке.

Какие мы тут видим проблемы? Вот я лично никаких проблем не вижу. Потому что требование кадастрового паспорта законодательством не предусмотрено, сама кадастровая выписка в отношении ранее учтенного участка, я полагаю, может его индивидуализировать. В дальнейшем проблема в чем может быть? Что когда этот земельный участок без определенных границ будет передан в собственность публичного правообразования нижестоящего уровня, в муниципальную собственность, например, муниципалитет уточнит его границы и окажется, что он не 2 гектара, а 0,5 или 1,5, или 3. И могут быть, конечно, споры о границах его.

Но у нас точечно эта проблема на сегодняшний день в отношении одного вопроса решена. Я имею в виду закон в введении в действие земельного кодекса говорит о том, что при переоформлении земельных участков, находящихся на праве постоянного бессрочного пользования, позволяется не предоставлять кадастровый паспорт при принятии решения и заключении договора купли-продажи, соответственно, или аренды, а вместо этого предоставить кадастровые выписки. Это статья 3-я вводного закона, пункт 2.6. И в ней предусмотрено, что изменение площади земельного участка в дальнейшем, в результате уточнения местоположения его границ, не может являться основанием для удовлетворения требований как продавца, так и покупателя об изменении цены.  Т.е. как бы понятно, если границы уменьшились — цена не уменьшается, если увеличились — не увеличивается. У нас речь идет о безвозмездной передаче. Поэтому, ну, выяснится потом, что границы этого земельного участка не такие, как они были продекларированы, ну и, собственно, что? Муниципалитет разве к этому не готов? Муниципалитет к этому готов. Я так полагаю. Ему главное, чтобы вообще эти земельные участки в целом передали.

Поэтому вот, осознавая эту проблему, все-таки, поскольку министерство экономического развития считает, что эти земельные участки нужно передавать с уточненными границами, в нашем предложении мы, территориальное управление Росимущества в Самарской области, еще год назад сделали серьезный анализ вот этой всей проблемы, передали председателю правительства Самарской области. И проект есть, подготовлено распоряжение правительства о внесении ст. 374, где предлагается изменить пункт «и», исключив оттуда кадастровый план, указав кадастровый паспорт, либо, в случае если земельный участок является ранее учтенным, кадастровая выписка.

Я думаю, что вот такая законодательная новелла, даже не законодательная, а подзаконная, во многом снимет проблему формирования пакета, а в остальном, в общем-то, дело за нами с вами, чтобы нормальный пакет сформировать, представить и мы приняли решение без всяких судов. И эти земельные участки, которые так необходимы муниципалитету, могли быть переданы в муниципальную собственность. Чем я и предлагаю всем заинтересованным лицам заняться.

- Сергей Игоревич, вопрос можно? Вы сказали, что сейчас особых проблем, если передавать по 122-му федеральному закону участки до гектара при наличии оснований, в Самарской области нет. А какова практика передачи участков в том случае, если есть основания, по 122-му опять же закону, площадью более гектара у вас?

- Объясняю. Дело в чем, дело в том, что до 2010 г. у нас, у территориальных органов Росимущества, было одно положение. В 2010-м, в 2009-м даже, у нас в 2010-м оно было принято конкретно в территориальном управлении Самарской области, где ограничили полномочия территориального управления в целом. В прошлом году внесли изменения, расширили полномочия до 1 га самостоятельно передать, ну, отнесли полностью к компетенции территориального органа. На сегодняшний день новым руководителем федерального агентства, вот прямо сегодня готовится новое типовое положение для территориальных органов Росимущества, в котором будет предусмотрена площадь до трех га по передаче в муниципальную собственность и все остальные действия: продажа, аренда, вообще, вне зависимости от площади - компетенция территориальных управлений Росимущества. Я почему знаю - потому что готовится при нашем непосредственном содействии. Вот это проект сейчас, на сегодняшний день. До 1 марта этот проект должен быть внесен в Министерство экономического развития, соответственно, месяц на антикоррупционную экспертизу (на сайте будет вывешено), месяц на регистрацию. Я думаю, что к лету мы выйдем к тому, что нашими полномочиями территориальных органов Росимущества будет и передача муниципальной собственности до 3 га. Если будет свыше 3 га, то этим положением предусмотрено, что, если сейчас нужно получать поручение центрального аппарата, необходимо будет получать его согласование.

Нами предлагается такой механизм, что согласование, будет определенный регламент какой-то, - 20 дней, например, и несоблюдение этого регламента будет влечь определенные правовые последствия. Т. е., с одной стороны, возможность принятия самостоятельного решения территориальным органом, но, с другой стороны, и полнота ответственности за это принятое решение будет возлагаться на территориальный орган. Территориальное управление по Самарской области к этому готово. Мы незаконных решений не принимаем. Я думаю, что остальные территории тоже никуда не денутся, будут жить по такому положению.

- Много участков было передано площадью более 1 га? По поручению Росимущества.

-  Я думаю, что считанные единицы. Я могу сказать, у нас и до 1 га немного участков передано, потому что, во-первых, муниципалитеты не все об этом знают, и у нас поступило 14 обращений за прошлый год. В центральном аппарате - 2. Я помню, что по Сызрани мы принимали, наверное, штуки 3. По Тольятти принимали. Ну, небольшое количество. Были прецедентны, да, но так центральный аппарат нам и хочет эти полномочия полностью отдать. Управление земельных отношений говорит: забирайте все, но вот есть определенные издержки, поэтому 3 га решили при передаче...

Еще какой может быть вариант, еще такое там есть как бы разногласие, что не только до 3 га, но если земельные участки из земель населенных пунктов, то вообще эти земельные участки полностью в компетенции центрального аппарата, потому что они же там в центральном аппарате Росимущества меряются мерками города Москвы. А в Москве и 2 метра в городе, это в общем-то серьезный актив. Я правда вот вопрос задавал: «Как вы себе представляете, как мы вот просто, без каких-либо оснований (мы я имею ввиду территориальный орган Росимущества) можем передать муниципалитету этот земельный участок?». Мне: «А тут знаете, какие решения бывают?». Я говорю: «Ну, понятно, какие…». А то, в общем-то, и уголовное преследование есть, чтобы таких решений не принимать.

Так что, я думаю, что полномочий нам передадут много, тем не менее, я думаю, что это не пройдет раз земли населенных пунктов, потому что, ну, как бы я объяснял, что населенные пункты это не только город федерального значения Москва, но и там сельское поселение Малая Бинарадка, это тоже ведь населенный пункт. Если мы это будем согласовывать, это не совсем будет. В мейнстриме той борьбы с коррупцией и бюрократизмом, которая сегодня идет.
Юлия Степнова: - Вашими бы устами, да мед пить, Сергей Игоревич.
- Я готов.