Домик фермера (вопросы изменения вида разрешенного использования з/уч)

В данной статье предлагается видение земельного юриста по вопросу изменения вида разрешенного использования земельных участков, относящихся к землям сельхозназначения.

1. Постановка проблемы. В настоящее время особую актуальность приобретает включение в оборот земель относящихся к землям сельхозназначения. Также на практике возникают вопросы развития указанных территорий и их застройки объектами капитального строительства, к которым относятся, прежде всего, индивидуальная жилая застройка («домики фермеров»).

2. Понятия. В интересах настоящей статьи необходимо определить понятия «целевое назначение земли» и «разрешенное использование земли».

Согласно положениям Земельного кодекса (п. 2 ст. 7) правовой режим земель определяется исходя из:
а) их принадлежности к той или иной категории;
б) разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов.

Отнесение земель к категориям вытекает из многообразия свойств и характеристик земли, является основным способом систематизации земель в Российской Федерации. Целевое назначение — это закрепление в государственном кадастре недвижимости основного варианта использования земель определенной категории (сельхозназначение, населенные пункты, промышленность, энергетика, транспорт и т.д.). При этом каждая из категорий земель неоднородна и включает в себя ряд субкатегорий земель, использование и охрана которых обладают определенной спецификой. Например, свои особенности имеет использование сельскохозяйственных угодий как составной части земель сельскохозяйственного назначения.

Таким образом, категоризация земель является основным способом определения правового режима земельных участков - порядка их использования и охраны. В то же время, правовой режим земель устанавливается в соответствии с зонированием территорий, которое связано с видами разрешенного использования земельного участка, под которым можно понимать дальнейшее развитие правового режима (объема и содержания прав и обязанностей) земельного участка.

Разрешенное использование - это важнейшая юридическая характеристика земельного участка, которая с одной стороны позволяет совместно с целевой категорией определить правовой режим использования участка, а с другой стороны, в зависимости от вида разрешенного использования рассчитывается кадастровая стоимость земельного участка. В свою очередь от размера кадастровой стоимости земельного участка зависит сумма земельного налога, а также размер арендной платы при аренде земельных участков, находящихся в федеральной собственности, и размер платы за изменение разрешенного использования земельного участка.

3. Действующая практика. Вопросы развития территорий в целом решается с помощью инструментов градостроительного зонирования. Однако градостроительное зонирование не распространяется на значительную часть земель, в том числе на сельскохозяйственные угодья в составе земель сельскохозяйственного назначения, кроме того, если говорить строго к этому виду земель использование термина «разрешенное использование» является некорректным ввиду отсутствия оснований и порядка его установления. Такая ситуация вызвана главным образом пробелами действующего земельного и градостроительного законодательства.

Вместе с тем, земельные участки из состава сельскохозяйственных угодий не является препятствием при осуществлении ведения государственного кадастра недвижимости для целей их учета. При этом факт принадлежности таких земельных участков к сельскохозяйственным угодьям в государственном кадастре недвижимости не отражается.

На практике только из анализа правоустанавливающих документов на участок можно сделать вывод о том, что земельный участок включается в состав сельскохозяйственных угодий («разрешенное использование». В свою очередь анализ судебной практики свидетельствует о том, что земельные участки, учтенные в государственном кадастре недвижимости с разрешенным использованием "для сельскохозяйственного производства", "для крестьянского (фермерского) хозяйства", "для научно-исследовательских (учебных) целей", являются, как правило, сельскохозяйственными угодьями, т.е. пашнями, сенокосами, пастбищами, залежами, а также землями, занятыми многолетними насаждениями.

По смыслу положений Земельного кодекса такие земельные участки должны использоваться как средство производства в сельском хозяйстве и не подлежат использованию для целей, связанных с застройкой, за одним исключением: на земельных участках из состава сельскохозяйственных угодий могут создаваться мелиоративные сооружения, которые являются объектом недвижимости.

В других случаях, если на то будет интерес собственника такого участка в постройке индивидуального жилого дома, правовой режим земельного участка потребует изменения. Возникает вопрос о характере такого изменения и как такое изменение осуществить.

4. Подходы. Как следует из содержания ст. ст. 77, 81 Земельного кодекса, на землях сельскохозяйственного назначения допускается размещать здания, строения, сооружения, используемые для производства, хранения и первичной переработки сельскохозяйственной продукции, а также жилые строения, хозяйственные строения и сооружения - на садовом земельном участке; жилые строения или жилые дома, хозяйственные строения и сооружения - на дачном земельном участке; некапитальные жилые строения, хозяйственные строения и сооружений - на огородном земельном участке.

В то же время строительство иного объекта потребует перевода земельного участка в земли иных категорий, допускающих соответствующий вид застройки. Если создание вышеперечисленных объектов недвижимости подпадает под правовой режим земель, относящихся к категории сельскохозяйственного назначения, то, не изменяя принадлежность земельного участка к данной категории, можно установить вид разрешенного использования земельного участка, который позволял бы осуществлять постройку жилого дома.

Итак, необходимость изменения правового режима земельных участков из состава сельскохозяйственных угодий, не затрагивающее принадлежность его к категории земель сельскохозяйственного назначения, привело к возникновению на практике нескольких подходов. Приведем некоторые из них.

Во-первых, с использованием норм Градостроительного кодекса о территориальном планировании и градостроительном зонировании. Суть этой практики сводится к тому, что заинтересованные лица обращаются в орган местного самоуправления с заявлением о внесении изменений в генеральный план поселения (городского округа) в части изменения границ функциональной зоны "Сельскохозяйственное производство" с целью включения конкретных земельных участков в границы функциональной зоны "Дачное строительство". В дальнейшем заинтересованное лицо обращается в тот же орган местного самоуправления с заявлением об установлении градостроительного регламента для территориальной зоны, соответствующей функциональной зоне. Виды разрешенного использования земли, установленные градостроительным регламентом позволяют собственнику участка строить жилые дома (коттеджи).

Во-вторых, использование проектов внутрихозяйственного землеустройства как правового основания для изменения вида использования земельных участков из состава сельскохозяйственных угодий.

В соответствии со ст. 18 Федерального закона "О землеустройстве" внутрихозяйственное землеустройство в отношении земель сельскохозяйственного назначения проводится в целях организации их рационального использования и охраны. При проведении внутрихозяйственного землеустройства выполняются работы по организации рационального использования гражданами и юридическими лицами земельных участков для осуществления сельскохозяйственного производства, а также по разработке мероприятий по улучшению сельскохозяйственных угодий, освоению новых земель, восстановлению и консервации земель, рекультивации нарушенных земель, защите земель от эрозии, селей, подтопления, заболачивания, вторичного засоления, иссушения, уплотнения, загрязнения отходами производства и потребления, радиоактивными и химическими веществами, заражения и других негативных воздействий. Согласно п. 8 Положения о согласовании и утверждении землеустроительной документации, создании и ведении государственного фонда данных, полученных в результате проведения землеустройства, проекты внутрихозяйственного землеустройства утверждаются собственниками земельных участков, землепользователями или землевладельцами указанных земель.

На практике проект внутрихозяйственного землеустройства может быть рассмотрен в качестве обоснования для изменения вида использования земельного участка. В частности, известны случаи, когда проектом внутрихозяйственного землеустройства обосновывалось строительство жилых домов ("домиков фермера") на земельных участках, предоставленных для крестьянского (фермерского) хозяйства, вплоть до того, что для строительства таких домов выдавалось разрешение на строительство.

5. Позиция Минэкономразвития Российской Федерации. Своеобразно к разрешению поставленной проблемы подходит министерство по экономическому развитию, к компетенции которого отнесены вопросы кадастрового учета земельных участков и ведение реестра недвижимости. Приведем выдержки из последнего по дате письма указанного органа от 5 ноября 2019 года N 14-10770-ГЕ/19.

В департаменте недвижимости указанного министерства было рассмотрено обращение по вопросу отказа в осуществлении государственной регистрации права собственности на жилой дом, созданный на земельном участке в составе земель сельскохозяйственного назначения, предназначенном для ведения садоводства, расположенном в границах территориальной зоны сельскохозяйственных угодий.

В своем разъяснении департамент сослался на часть 2 статьи 23 Федерального закона от 29 июля 2017 г. N 217-ФЗ "О ведении гражданами садоводства и огородничества для собственных нужд и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", согласно которому строительство объектов капитального строительства, в том числе жилых домов, на садовых земельных участках допускается только в случае, если такие земельные участки включены в предусмотренные правилами землепользования и застройки территориальные зоны, применительно к которым утверждены градостроительные регламенты, предусматривающие возможность такого строительства.

При этом согласно статье 70 Федерального закона от 13 июля 2015 г. N 218-ФЗ "О" государственной регистрации недвижимости" государственный кадастровый учет и (или) государственная регистрация прав на жилой или садовый дом в случае, установленном частью 12 Закона N 218-ФЗ, осуществляются вне зависимости от соблюдения требований, установленных частью 2 статьи 23 Закона N 217-ФЗ.

Вместе с этим, следует отметить, что согласно части 2 статьи 7 Земельного кодекса правовой режим земельных участков определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий.

Собственник земельного участка имеет право возводить жилые, производственные, культурно-бытовые и иные здания, сооружения в соответствии с целевым назначением земельного участка и его разрешенным использованием с соблюдением требований градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил, нормативов (статья 41 Земельного кодекса).

В соответствии со статьей 36 Градостроительного кодекса градостроительные регламенты не устанавливаются для сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения.

При этом согласно статье 79 Земельного кодекса сельскохозяйственные угодья имеют приоритет в использовании и подлежат особой охране, а также не могут включаться в границы территории ведения гражданами садоводства для собственных нужд, использоваться для строительства садовых домов, жилых домов, хозяйственных построек и гаражей на садовом земельном участке.

Как предусмотрено частью 9 статьи 35 Градостроительного кодекса в состав зон сельскохозяйственного использования могут включаться:
1) зоны сельскохозяйственных угодий - пашни, сенокосы, пастбища, залежи, земли, занятые многолетними насаждениями (садами, виноградниками и другими);
2) зоны, занятые объектами сельскохозяйственного назначения и предназначенные для ведения сельского хозяйства, садоводства и огородничества, личного подсобного хозяйства, развития объектов сельскохозяйственного назначения.

Частью 10 статьи 35 Градостроительного кодекса установлено, что в состав территориальных зон, устанавливаемых в границах населенных пунктов, могут включаться зоны сельскохозяйственного использования (в том числе зоны сельскохозяйственных угодий), а также зоны, занятые объектами сельскохозяйственного назначения и предназначенные для ведения сельского хозяйства, садоводства и огородничества, развития объектов сельскохозяйственного назначения.

Таким образом, исходя из положений законодательства о градостроительной деятельности зоны сельскохозяйственных угодий и иные зоны в составе зон сельскохозяйственного использования (в том числе в границах которых допускается ведение гражданами садоводства) являются различными видами "подзон", выделяющихся в составе зон сельскохозяйственного использования.

Учитывая изложенное, Департамент недвижимости Минэкономразвития пришел к выводу, что для разрешения сложившейся ситуации и положительного решения вопроса о регистрации возведенного на землях сельхозназначения жилого дома потребуется внесение изменений в правила землепользования и застройки, которые, как известно, разрабатываются в целях определения градостроительного зонирования и установления границ территориальных зон.

Утверждаются данные правила органами местного самоуправления применительно ко всем территориям: поселениям, городским округам, а также к частям таких территорий.

Таким образом, мы видим, что хотя вопрос изменения вида разрешенного использования земельных участков, относящихся к землям сельхозназначения достаточно трудоемкий, однако решаемый.

И без привлечение квалифицированного земельного адвоката не обойтись.

Коллегия адвокатов г. Москвы
«Шериев и партнеры»